“我们只管有证的”？今后谁再这样说，这“四大法宝”能怼得他满地找牙！

　　“我们只管有证的”？今后谁再这样说，这“四大法宝”能怼得他满地找牙！

　　【咨询】

　　近年来，在与有些部门“打交道”的过程中，时不时地会听到这些部门“我们只管有证的，只管经过我们审批的，其他的我们都不管，都应该由市场监管部门管”的观点，有时这些观点还会被当地党委政府领导所接受，于是在实际工作中，不问青红皂白要求市场监管部门对所有无证无照经营进行监管，这让基层市场监管部门不堪重负却又无可奈何。

　　请问，面对这种情况，基层市场监管部门应该如何应对？

　　【参考意见】

　　“我们只管有证的，只管经过我们审批的”，这些部门惯性的“甩锅”做法，严重违反了国家法律法规和国务院重大决定精神，是一种严重的不作为，市场监管部门对此不可纵容。

　　今后谁再说“我们只管有证的，只管经过我们审批的”，就用下面这“四大法宝”怼他，保证怼得他满地找牙！

　　“四大法宝”，即1部行政法规+国务院3个重要文件

　　1部行政法规即《无证无照经营查处办法》

　　国务院3个重要文件：一是2015年10月13日印发的《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）；二是2019年9月6日印发的《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）；三是2021年5月19日《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）。

　　分别解析如下： 

　　一、1部行政法规《无证无照经营查处办法》

　　（一）原文重要条款摘录

　　第五条：“经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。”

　　第六条：“经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门（以下称工商行政管理部门）予以查处。”

　　第七条：“经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，依照本办法第五条的规定予以查处。”

　　第十二条从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。

　　第十三条从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。

　　（二）解析

　　根据《无证无照经营查处办法》第五条、第七条规定，“无证”经营和“既无证又无照”经营由“由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。”按照 “谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，负责无证经营和既无证又无照经营的查处部门通常应当是负责相应领域经营活动的许可审批部门，但也有例外。这个例外往往是例外给了市场监管部门。比如：

　　1.这些法律法规规定：“证”由其他部门发，但查处“无证”由市场监管部门干：《拍卖法》规定，从事拍卖业务由商务部门许可，但未经许可从事拍卖业务的，由市场监管部门予以处罚；《烟草专卖法》规定，烟草专卖零售由烟草部门许可，但未经许可经营烟草制品零售业务的，由市场监管部门处罚；《文物保护法》规定，设立文物商店由文物部门许可，未经许可擅自设立文物商店，由市场监管部门处罚；《直销管理条例》规定，直销经营由商务部门许可，未经批准从事直销活动的，由市场监管部门处罚。

　　2.这些“证”由许可部门发，但查处“无证”需市场监管部门跟他们一起干：《旅游法》规定，未经许可经营旅行社业务的，由旅游主管部门或者市场监督管理部门处罚；《邮政法》规定，未取得快递业务经营许可经营快递业务，由邮政管理部门或者市场监管部门处罚；《野生动物保护法》规定，未经批准、未取得或者未按照规定使用专用标识，或者未持有、未附有人工繁育许可证、批准文件的副本或者专用标识出售、购买、利用、运输、携带、寄递国家重点保护野生动物及其制品的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者市场监督管理部门按照职责分工处罚；《野生植物保护条例》规定，未经批准出售、收购国家重点保护野生植物的，由市场监管部门或者野生植物行政主管部门按照职责分工处罚；《出版管理条例》规定，未经批准，擅自设立出版物的出版、印刷或者复制、进口单位，或者擅自从事出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行业务，假冒出版单位名称或者伪造、假冒报纸、期刊名称出版出版物的，由出版行政主管部门、市场监管部门依照法定职权处罚；《印刷业管理条例》规定，擅自设立从事出版物印刷经营活动的企业或者擅自从事印刷经营活动的，由出版行政部门、市场监管部门依据法定职权处罚；《音像制品管理条例》规定，未经批准，擅自设立音像制品出版、进口单位，擅自从事音像制品出版、制作、复制业务或者进口、批发、零售经营活动的，由出版行政主管部门、市场监管部门依照法定职权处罚。

　　根据《无证无照经营查处办法》第六条规定，经营者在不需要行政许可的领域无照经营（比如经营服装鞋帽），此种情形由市场监管部门查处。还有一种情形也是按这条规定由市场监管部门查处，就是：一些前置许可项目，已经取得许可，依法应当办照而没有办照就开始从事生产经营活动的，也按这条规定由市场监管部门查处（比如危化品经营需要前置许可，如果当事人取得了危化品经营许可证，但没有领取营业执照就开展经营活动，也按这条规定由市场监管部门查处）。

　　根据《无证无照经营查处办法》第十二条规定，对从事无证经营和既无证又无照经营的，由法律、法规、国务院决定规定的部门或者省级人民政府确定的部门（包括市场监管部门）依照除《无证无照经营查处办法》之外的其他法律、法规的规定予以处罚。

　　根据《无证无照经营查处办法》第十三条规定，只有对无需取得许可领域的无照经营，才由市场监管部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由市场监管部门依照《无证无照经营查处办法》本条规定责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。

　　二、国务院3个重要文件

　　（一）原文重要内容摘录

　　1.《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）

　　“职责法定。坚持权责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管，按照法律、行政法规、国务院决定，厘清各部门市场监管职责，推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化。”“按照谁审批、谁监管，谁主管、谁监管的原则切实履行市场监管职责，加强“先照后证”改革后的事中事后监管，防止出现监管真空。”“法律法规明确市场监管部门和监管职责的，严格依法执行。法律法规没有规定市场监管部门和监管职责或规定不明确的，工商部门、审批部门和行业主管部门要按照分工履行好市场监管职责，及时发现和查处问题。”

　　2.《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）

　　“明确监管对象和范围。要严格按照法律法规和“三定”规定明确的监管职责和监管事项，依法对市场主体进行监管，做到监管全覆盖，杜绝监管盲区和真空。除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管；实行相对集中行政许可权改革的，要加强审管衔接，把监管责任落到实处，确保事有人管、责有人负；对已经取消审批但仍需政府监管的事项，主管部门负责事中事后监管；对下放审批权的事项，要同时调整监管层级，确保审批监管权责统一；对审批改为备案的事项，主管部门要加强核查，对未经备案从事相关经营活动的市场主体依法予以查处；对没有专门执法力量的行业和领域，审批或主管部门可通过委托执法、联合执法等方式，会同相关综合执法部门查处违法违规行为，相关综合执法部门要积极予以支持。”

　　3.《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）

　　“适应改革要求明确监管责任。要落实放管结合、并重要求，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，坚决纠正“以批代管”、“不批不管”问题，防止出现监管真空。直接取消审批、审批改为备案的，由原审批部门依法承担监管职责。实行告知承诺、优化审批服务的，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为。实行相对集中行政许可权改革或者综合行政执法改革的地区，按照省级人民政府制定的改革方案确定监管职责、健全审管衔接机制。坚持政府主导、企业自治、行业自律、社会监督，压实企业主体责任，支持行业协会提升自律水平，鼓励新闻媒体、从业人员、消费者、中介机构等发挥监督作用，健全多元共治、互为支撑的协同监管格局。” 

　　（二）解析

　　自2014年开始，国务院分三批审议决定将一些工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批，并印发《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号、国发〔2014〕50号、国发〔2015〕11号）予以公布。“先照后证”改革以工商登记改革为切入点，通过工商系统的自我革命、主动放权，打破了市场主体准入的玻璃门，还权于企业，还权于市场，带动相关部门审批制的改革，为“大众创业，万众创新”提供制度平台。

　　2015年10月13日《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）秉承职责法定的原则确定了“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的“四个谁”监管原则，厘清了工商部门、审批部门和行业主管部门的市场监管职责，明确规定：对于法律法规中明确监管职责和监管部门的，由法定监管部门依法履责；没有明确的，则由工商部门、审批部门、行业主管部门按分工履责。这有助于推动市场监管法治化、制度化、程序化和规范化，推动事中事后监管责任的落实。之后，李克强总理2017年6月13日在放管服会议上再次强调，明规矩于前、寓严管于中、施重惩于后，这是打造公平营商环境的应有之义。监管是政府的法定职责，无论综合部门还是监管部门都有责任，也都有手段。要严格落实“谁审批谁监管、谁主管谁监管”要求，切实做到权责一致。

　　

　　随着改革的不断深入，很多地方实行了相对集中行政许可权改革，一批审批项目相继取消或改为备案。为进一步加强和规范事中事后监管，避免出现推诿扯皮问题，国务院又于2019年9月6日印发了《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号），其中对不同情形下监管职责如何划分作了进一步明确，使“四个谁”原则更加具体化。

　　一是明确规定：除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管。这是对“谁审批谁监管”原则的再次明确。

　　二是明确规定：实行相对集中行政许可权改革的，要加强审管衔接，把监管责任落到实处，确保事有人管、责有人负。从已成立行政审批局地方的实际情况看，虽然各地审管衔接的规定有所不同，但绝大多数都坚持了“审批权划转行政审批局、监管权留在原部门”的方式。

　　三是明确规定：对已经取消审批但仍需政府监管的事项，由主管部门负责事中事后监管。按照这一规定，比如成品油批发取消了审批许可，但因为成品油主管部门是商务部门，因此仍由商务部门负责对成品油批发的事中事后监管。

　　四是明确规定：对下放审批权的事项，要同时调整监管层级，确保审批监管权责统一。按照这一规定，比如成品油零售许可审批权由省级商务部门下放到市级，监管层级也应下放到市级。如果审批权下放给市级商务部门，那无疑由市级商务部门负责事中事后监管；如果在已成立行政审批局的地方，省级商务部门的审批权直接下放给市级行政审批局的话，那么按照已成立行政审批局的地方大都是“审批权划转行政审批局、监管权留在原部门”的审管衔接原则，成品油零售的事中事后监管也仍由商务部门负责。

　　五是明确规定：对审批改为备案的事项，主管部门要加强核查，对未经备案从事相关经营活动的市场主体依法予以查处。按照这一规定，对审批改为备案的事项，负责事中事后监管的部门不变，即仍为原主管部门。

　　六是明确规定：对没有专门执法力量的行业和领域，审批或主管部门可通过委托执法、联合执法等方式，会同相关综合执法部门查处违法违规行为，相关综合执法部门要积极予以支持。按照这一规定，即便审批或主管部门没有专门执法力量，也不能对事中事后监管“概不负责”，而是要采取委托执法、联合执法等方式加强事中事后监管，且在查处违法违规行为时，审批或主管部门是牵头者，相关综合执法部门是参与者。【全国人大法工委《立法技术规范（试行）（一）》（法工委发〔2009〕62号）明确规定：“会同”用于法律主体之间共同作出某种行为的情况。“会同”前面的主体是牵头者，“会同”后面的主体是参与者，双方需协商一致，共同制定、发布规范性文件或者作出其他行为】

　　为切实纠正实践中存在的“以批代管”、“不批不管”问题，防止出现监管真空，2021年5月19日《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）更是直接明确规定“直接取消审批、审批改为备案的，由原审批部门依法承担监管职责；实行告知承诺、优化审批服务的，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为”，这让那些一直死抱着“我们只管有证的”、“我们不管审批了，所以我们就不负责监管了”的部门彻底失去了狡辩和推诿扯皮的空间。

　　综上，总是口口声声叫嚷着“我们只管有证的”那些部门，要么是固守“甩锅”惯性思维揣着明白装糊涂，要么就是根本就没有学习过《无证无照经营查处办法》和国务院3个重要文件。而面对“甩锅”不知如何应对的基层市场监管部门，显然也是没有学深学透“四大法宝”——试想，如果基层市场监管部门准确理解了“四大法宝”的精神实质，难道还愁不能把“甩锅”部门怼得满地找牙吗？

　　因此，笔者强烈呼吁，包括市场监管部门在内的所有行政执法部门，都好好地、认认真真地学习一下《无证无照经营查处办法》和国务院的3个重要文件！